Dal Consiglio UE nessuna decisione sugli “hub di rimpatrio”
1. Malgrado le aspettative italiane il Consiglio europeo del 20-21 marzo scorso ha affrontato i temi della migrazione e dei rimpatri soltanto a margine delle principali questioni che riguardavano il riarmo europeo, i conflitti in Ucraina e in Palestina, la competitività e il multilateralismo. Non è stata adottata alcuna decisione di carattere legislativo di immediata applicazione in materia di esternalizzazione dei rimpatri, ed il dibattito è rimasto nel solco dei regolamenti introdotti con il Patto europeo sulla migrazione e l’asilo dello scorso anno, che dovrebbero diventare esecutivi entro il 2026. In contrasto con le dichiarazioni pubbliche dei politici di governo, che richiedono una accelerazione nella entrata in vigore del Regolamenti previsti dal Patto dello scorso anno, molti Stati membri, e tra questi, oltre l’Ungheria e la Polonia, l’Italia, sono però in ritardo nell’invio a Bruxelles dei Piani nazionali di attuazione delle misure introdotte con i nuovi Regolamenti. La legislazione europea tuttora vigente non potrà costituire dunque alcuna base legale per la esternalizzazione delle procedure di asilo in paesi terzi, sul modello del Protocollo Italia-Albania. Non c’è ancora nessun “ok a hub in Stati terzi”, oltre a generiche dichiarazioni d’intenti, utili a fini propagandistici, ma ancora di nessun impatto sul piano della normativa o della cosiddetta “cooperazione operativa” con i paesi terzi.
Il Consiglio europeo ha fatto il punto sui progressi compiuti nell’attuazione delle precedenti conclusioni sulla attuazione del Patto sulla migrazione e l’asilo, anche alla luce della recente lettera del Presidente della Commissione.
Il Consiglio ha incoraggiato ulteriori lavori in particolare su: “la dimensione esterna, in particolare attraverso partenariati globali; l’attuazione della legislazione UE adottata e l’applicazione della legislazione vigente; la prevenzione e il contrasto della migrazione irregolare, anche attraverso nuove modalità in linea con il diritto UE e internazionale; gli sforzi per facilitare, aumentare e accelerare i rimpatri, utilizzando tutte le pertinenti politiche, gli strumenti e i mezzi UE; i concetti di paesi terzi sicuri e paesi di origine sicuri; la lotta contro la strumentalizzazione, la tratta di esseri umani e il contrabbando; l’allineamento della politica sui visti da parte dei paesi vicini; nonché percorsi sicuri e legali in linea con le competenze nazionali”.
Il Consiglio europeo “ha ricordato la determinazione dell’UE a rafforzare la sicurezza alle sue frontiere esterne e a garantirne un controllo efficace, in linea con il diritto UE e internazionale”, invitando “i colegislatori a compiere progressi, in via prioritaria, sui fascicoli con una dimensione migratoria e in particolare, a esaminare rapidamente la recente proposta della Commissione sui rimpatri.”
La riunione “informale” sul “fenomeno migratorio” di alcuni capi di governo europeo, indetta dalla presidente del consiglio Meloni il 20 marzo, non ha avuto alcuna incidenza sui lavori del Consiglio europeo, che si è limitato a prendere atto della lettera della Presidente della Commissione europea Von der Leyen, in linea con il securitarismo che sta caratterizzando sempre più questa presidenza, senza però esprimere una posizione precisa in merito alla proposta di utilizzare paesi terzi come “hub di rimpatrio”. A livello europeo non c’è ancora accordo sulla nozione di paese terzo sicuro, da distinguere dalla nozione di “paese di origine sicuro” su cui dovrà pronunciarsi la Corte di Giustizia UE sulle questioni pregiudiziali sollevate dai giudici italiani in materia di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo.
Nelle posizioni della presidente della Commissione, nel solco di una politica di esternalizzazione già evidente nel 2023, non si va oltre la mera constatazione, già espressa lo scorso anno in una analoga lettera al Consiglio UE, che “l’accordo sul Patto non esaurisce la riflessione sugli strumenti a nostra disposizione, molti Stati membri stanno studiando strategie innovative per prevenire la migrazione irregolare, affrontando le domande di asilo più lontano dalla frontiera esterna dell’Ue“. Ma da questi passaggi, ribaditi nella lettera sulle politiche migratorie inviata dalla Von der Leyen al Consiglio Ue del 20-21 marzo, incentrata soprattutto sul rafforzamento di Frontex e sulla sua accresciuta capacità negoziale con i paesi terzi in materia di rimpatri, non si può ricavare alcuna base legale utilizzabile nell’immediato per il trattenimento amministrativo di richiedenti asilo nei centri di detenzione previsti dal Protocollo ITalia-Albania. Un “modello” al quale qualcuno in Europa guarda con interesse, ma senza che sia all’orizzonte un ulteriore sostegno ecomomico o una regolamentazione comune delle procedure accelerate alle frontiere (fittizie) esternalizzate nei paesi terzi.
Non si può neppure affermare che il Consiglio europeo abbia dato via libera per hub di rimpatrio in paesi terzi per “processare le richieste di asilo”, perché questi hub riguardano persone già presenti negli Stati membri e destinatarie di un provvedimento di allontanamento forzato. Esiste già un Regolamento europeo sulle procedure di asilo in frontiera che dovrebbe sostituire la vigente Direttiva Procedure 2013/32/UE, che prevede i casi di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo, senza avallare la esternalizzazione della detenzione amministrativa, sul modello Albania per intenderci. Mentre le proposte di espellere in paesi terzi persone già presenti nel territorio degli Stati membri saranno inattuabili fino a quando resterà in vigore la attuale Direttiva sui rimpatri 2008/115/CE che non consente “rimpatri” di persone, destinatarie di un provvedimento di espulsione, con accompagnamento forzato, in un paese terzo che non sia il paese di origine.
2. Il Consiglio dell’Unione europea, dunque, non ha “adottato” la “linea Italia sui rimpatri”. Le determinazioni finali sulla nuova proposta di Regolamento sui rimpatri dovranno essere assunte con una complessa procedura di codecisione, oltre che dal Parlamento, da parte del Consiglio UE, a maggioranza qualificata, da almeno 15 dei 27 Stati membri, che rappresentino almeno il 65 per cento della popolazione dell’Ue, un consenso molto ampio che non appare affatto scontato. La proposta del nuovo Regolamento rimpatri dovrà passare attraverso un processo di negoziazione molto lungo, tra il Consiglio e il Parlamento europeo, ed è ben difficile che trovi immediata applicazione entro la prossima estate, come auspicava il governo italiano.
Si può prevedere che il nuovo Regolamento sui rimpatri non entrerà in vigore prima dell’estate del 2027, e fino ad allora resterà in vigore l’attuale Direttiva rimpatri 2008/115/CE che impedisce sia la esternalizzazione delle procedure di asilo sul modello Albania sia la designazione di paesi terzi “sicuri” come “Hub di rimpatrio”. Non ci saranno dunque “rapidi sviluppi” per l’approvazione del Regolamento Rimpatri in Consiglio e in Parlamento europeo, “con l’obiettivo di renderlo il prima possibile operativo”.
Le trattative sul futuro Regolamento “rimpatri” saranno fortemente influenzate dalla necessità di reperire, in un momento in cui il bilancio europeo è condizionato dalle politiche di riarmo, fondi immensi, da trasferire ai paesi membri, ed all’agenzia Frontex, se davvero si vuole perseguire la politica dei rimpatri di massa e della esternalizzazione nei paesi terzi. Una politica che l’Unione europea non potrà sostenere, oltre che per ragioni giuridiche, e politiche, anche per gli ingenti costi economici che comporterebbe.
L’Italia, al di là della recente ordinanza della Corte di Cassazione sul caso Diciotti, non si presenta al tavolo del negoziato europeo con le carte in regola, soprattutto per le numerose condanne inflitte dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo, per trattenimenti arbitrari in frontiera, sanzionati anche da una cospicua giurisprudenza domestica in materia di procedure accelerate di asilo e di trattenimento amministrativo. In nessun caso i trasferimenti in paesi terzi di richiedenti asilo trattenuti nei centri di detenzione in Italia potranno realizzarsi senza una pronuncia definitiva che neghi il riconoscimento di un qualsiasi regime di protezione, dopo che gli stessi richiedenti abbiano potuto valersi di una difesa effettiva davanti agli organi giurisdizionali italiani.
Dai CPR di Trapani Milo e di Caltanissetta Pian del Lago in Sicilia, al CPR di Macomer in Sardegna, passando per i CPR di Gradisca d’Isonzo, Milano (Via Corelli), Torino (via Brunelleschi) e Roma (Ponte Galeria), l’esperienza italiana continua a confermare condizioni indegne di trattenimento ed una diffusa violazione dei diritti fondamentali della persona, incluso il diritto alla salute (art.32 Cost.) riscontrate da anni già nei centri di detenzione all’interno del nostro territorio. Non si vede quale tutela possano avere questi diritti in strutture (hub di rimpatrio) ubicate in paesi nei quali non sarebbero neppure garantiti i diritti di difesa secondo gli standard formali europei. Senza che ci siano le stesse limitate possibilità di accesso, di difesa legale e di denuncia, da parte delle organizzazioni non governative che operano in Italia.
3. Ai sensi dell’attuale Direttiva sulla procedura di asilo 2013/32/CE (articolo 38(2)) e del futuro Regolamento sulla procedura di asilo (articolo 59(4)), i trasferimenti verso i paesi terzi sicuri sono permessi solo se esiste “un collegamento tra il richiedente e il paese terzo in questione sulla base del quale sarebbe ragionevole per lui o lei recarsi in quel paese”. Anche se il futuro regolamento sulla procedura di asilo, che si applicherà da giugno 2026, include una disposizione per la revisione del concetto di “Paesi terzi sicuri” entro giugno 2025 (articolo 77), la possibilità di un accordo tra i paesi membri su una lista comune appare ancora molto lontana, ben al di là di quanto dichiarato da alcuni leader europei alla fine dell’ultimo Consiglio UE.
Nella proposta di Regolamento sui rimpatri si stabilisce che un accordo, o intesa, può essere concluso con un paese terzo solo se sono rispettati gli standard e i principi internazionali sui diritti umani conformi al diritto internazionale, incluso il principio di non respingimento. […] Le stesse basi legali degli Hub di rimpatrio rimangono assai lacunose, non possono inventarsi all’interno di accordi bilaterali con paesi terzi, e non sembrano soddisfare il rispetto del principio di legalità affermato in materia di garanzie della libertà personale dalle Costituzioni nazionali, dalla Cedu e dalla legislazione dell’Unione europea.
L’articolo 17 del Regolamento “rimpatri” richiama soltanto la possibilità di rimpatriare cittadini di paesi terzi che hanno ricevuto una decisione di rimpatrio in un paese terzo con cui esiste un accordo o un’intesa per il rimpatrio (cd. “hub di rimpatrio”). La possibilità di rimpatriare migranti irregolari in tali paesi dovrebbe essere subordinata a condizioni specifiche per garantire il rispetto dei diritti fondamentali delle persone interessate. Ma il (futuro) Regolamento europeo sui rimpatri non contiene alcuna norma che disciplini gli hub nei paesi terzi. Non si può dunque parlare di Hub di rimpatrio come strutture nelle quali viene limitata la libertà personale senza violazioni dei principi fondanti lo Stato di diritto. […]
L’art.26 della Proposta di Regolamento stabilisce poi il diritto al ricorso effettivo contro le decisioni di rimpatrio, i termini dell’appello, mentre l’effetto sospensivo dei ricorsi, è garantito dal successivo articolo 28 secondo cui ai cittadini di paesi terzi è concesso il diritto di presentare una domanda di sospensione dell’esecuzione di una decisione di rimpatrio prima che sia scaduto il termine entro il quale possono esercitare il loro diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un’autorità giudiziaria di primo grado.
L’autorità giudiziaria ha il potere di decidere, in seguito a un esame sia dei fatti che degli elementi di diritto, se l’esecuzione della decisione di rimpatrio debba essere sospesa in attesa dell’esito del ricorso. L’esecuzione della decisione di rimpatrio è sospesa quando vi è il rischio di violazione del principio di non respingimento. Se si considera il fenomeno delle convalide meramente “cartacee” del trattenimento, adottate da diversi giudici di pace quasi “in automatico” su moduli prestampati, con finte motivazioni individuali, la limitazione del diritto di ricorso con effetto sospensivo al primo grado di giudizio rischia di caducare l’effettività dei diritti di difesa.
In base all’art.31 della proposta di Regolamento sui rimpatri gli Stati membri devono stabilire misure alternative al trattenimento, ma la norma di fatto stabilisce una detenzione amministrativa generalizzata. Secondo il successivo articolo 32, “Il trattenimento è mantenuto per il periodo più breve possibile e finché sono soddisfatte le condizioni stabilite dall’articolo 29 e finché è necessario per garantire il rimpatrio con successo”. Si prevede poi che “Il trattenimento non supera i 12 mesi in un dato Stato membro”. Il trattenimento può essere prorogato per un periodo non superiore ad altri 12 mesi in un dato Stato membro qualora la procedura di rimpatrio possa durare più a lungo “a causa della mancanza di cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato o di ritardi nell’ottenimento della documentazione necessaria dai paesi terzi.”
Non si vede davvero come periodi tanto lunghi di trattenimento amministrativo siano compatibili con le strutture di detenzione esistenti in territorio europeo, in condizioni tanto degradate da costituire spesso luoghi di trattamenti inumani, e che potrebbero finire rapidamente ingolfate se non si praticheranno termini molto più brevi di detenzione in vista dei rimpatri. Si tratta comunque di previsioni particolarmente vessatorie che non incideranno sul numero dei rimpatri effettivamente eseguiti, perchè è ormai un dato di comune esperienza che se il paese di origine che deve accettare il rimpatrio forzato non risponde nei primi mesi, non arriverà più una risposta positiva sulla richiesta di collaborazione, neppure se proviene da un paese terzo “sicuro”. Se poi si dovesse arrivare al trattenimento amministrativo per 24 mesi in centri di detenzione ubicati in paesi terzi “hub per i rimpatri”, soprattutto in caso di mancata collaborazione al rimpatrio da parte dei paesi di origine, si arriverebbe alla istituzione di fatto a veri e propri campi di concentramento al di fuori delle frontiere europee. Con totale incertezza sulla successiva sorte di persone condannate all’infinito ad una situazione di irregolarità che, soprattutto in paesi terzi, può comportare la violazione di diritti fondamentali. […]
5. Una politica comune dei rimpatri non è neppure ipotizzabile se l’Unione europea non avrà una politica estera comune nei confronti dei paesi di origine, in alcuni dei quali sta crescendo in modo esponenziale l’influenza di altri paesi terzi, come la Turchia, la Russia. la Cina, e persino degli Stati Uniti, che ne possono condizionare le scelte di governo, all’insegna di una feroce spartizione delle risorse naturali, che conta molto più dei propositi europei di rimpatri di massa. Una politica estera verso i paesi dai quali provengono migranti forzati, costretti all’ingresso irregolare dalla mancanza di canali legali, si costruisce soltanto con il ripristino dello Stato di diritto, con la cooperazione economica in materia di migrazioni per lavoro e studio, di protezione dei richiedenti asilo e e di sviluppo eco-sostenibile, non con i voli di rimpatrio, con le forniture di armi e con la militarizzazione delle frontiere, dietro cui si cela la collaborazione con autorità statali che, come è emerso nel caso Almasri, non rispettano i diritti umani e non garantiscono alcuna protezione alle vittime.